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L’Union Africaine 15 ans après sa création: chimère ou solution?

En juillet 2002, l’Union Africaine succédait à l’Organisation de l’Unité Africaine sur le déclin. L’objectif de cette transformation était de relancer la mécanique de l’unification panafricaine mais aussi d’établir un cadre de coopération entre pays pour travailler au développement du continent. Aujourd’hui 09 juillet 2017, l’Union fête ses quinze années d’existence. En effet, elle a été créée officiellement le 9 juillet 2002 au Sommet de Durban en Afrique du Sud.

Depuis sa naissance, quels ont été son rôle et son action face aux grands défis comme les conflits et le terrorisme rencontrés par ses États membres? L’Union Africaine justifie-t-elle les espoirs placés en elle?

Les chefs d'Etat de l'UA lors du 27 eme Sommet au Rwanda
Les chefs d’Etat de l’UA lors du 27eme Sommet au Rwanda

De l’OUA à l’UA

C’est le 25 mai 1963, dans l’élan du mouvement de décolonisation de l’Afrique, que naît, à Addis-Abeba (Éthiopie), l’Organisation de l’Unité Africaine (O.U.A.), ancêtre de l’Union Africaine.

Des chefs d’État, pères de l’indépendance de leurs pays, comme Léopold Senghor (Sénégal), Houphouët Boigny (Côte d’Ivoire), Modibo Keïta (Mali), Kwame Nkrumah (Ghana) ou encore Haïlé Sélassié (Éthiopie) voient dans cette organisation supranationale l’instrument qui leur permettra d’avancer vers une Afrique unie, répondant ainsi à l’idéal panafricaniste.

Ils ne sont toutefois pas tous d’accord sur la marche à suivre. Certains veulent aboutir le plus rapidement possible à cette fédération ou confédération des pays africains. Ils seront connus sous le nom de «groupe de Casablanca». D’autres, membres du «groupe de Brazzaville», renommé par après «groupe de Monrovia», préfèrent garder leur souveraineté nationale et faire de l’O.U.A., un organe de concertation et de coopération.

C’est finalement la vision d’une O.U.A. comme cadre de concertation et de consultation qui l’emportera. C’est donc dans un contexte de division que naît l’organisation continentale réunissant 32 pays. Cela se fera ressentir tout au long de son existence marquée, notamment, par la rupture avec le Maroc. En 1984, le royaume chérifien se retire en effet de l’O.U.A. après l’admission au sein de l’organisation de la République arabe sahraouie démocratique.

Les principales actions de l’organisation concernèrent l’aide apportée aux mouvements indépendantistes actifs dans les pays encore colonisés. Tout au long de son existence, elle dénoncera également avec vigueur le régime d’apartheid en Afrique du Sud. Pour le reste, l’O.U.A. fut largement bloqué par les intérêts divergents des différents pays africains empêchant toute avancée significative dans des domaines tels que l’intégration économique du continent ou la promotion des droits de l’homme et de la démocratie. À la fin des années 90, les chefs d’État, sous l’impulsion de Mouammar Kadhafi, décident donc de relancer la mécanique de l’intégration politique panafricaine. Lors d’un Sommet extraordinaire, se tenant à Syrte (Libye) en septembre 1999, les 53 États membres adoptent la Déclaration de Syrte qui décide de la création d’une Union Africaine (U.A.). L’Acte constitutif est adopté en juillet 2000 à Lomé (Togo) et entre en vigueur le 26 mai 2001.

Il faut toutefois attendre juillet 2002, et le Sommet de Durban (Afrique du Sud), pour que l’Union Africaine soit officiellement inaugurée.

Ses objectifs sont ambitieux: œuvrer à la promotion de la démocratie, des droits de l’homme et du développement à travers le continent. Pour cela, elle compte sur une augmentation des investissements extérieurs par l’intermédiaire du programme du Nouveau partenariat pour le développement en Afrique (Nepad). La réalisation de l’unité africaine est également toujours au programme.

Un grand changement par rapport à l’O.U.A. est la transformation du principe de non-ingérence dans les affaires intérieures d’un État-membre par le principe de non-indifférence. Celui-ci permet à l’U.A. d’intervenir en cas de crime de guerre, de génocide ou de crime contre l’humanité. Il affirme également le droit des États membres à solliciter l’intervention de l’Union pour restaurer la paix et la sécurité.

En définitive, l’Union Africaine vise à promouvoir et à garantir la paix, la sécurité et la stabilité sur le continent africain. Et, effectivement, mis à part les outils financiers et monétaires, l’Union Africaine s’est dotée d’une véritable structure. Est-ce pour autant un gage d’efficacité?

L'Union Africaine pourra-telle être la solution aux grands défis du continent?
L’Union Africaine pourra-telle être la solution aux grands défis du continent?

L’UA et les conflits

C’est, entres autres, sur le terrain de la résolution des conflits que l’Union était attendue au tournant par les citoyens africains. Et le moins que l’on puisse dire est que c’est la déception qui domine. Dans l’histoire récente du continent, l’intervention d’une coalition internationale, relayée ensuite par l’OTAN, en Libye est souvent invoquée pour témoigner de l’inaction de l’U.A. D’autant que ces opérations aboutiront au décès de Mouammar Kadhafi, qui fut le moteur de la fondation de l’Union Africaine.

Durant toute la crise libyenne, l’Union Africaine étala ses divisions internes avant de constater que, finalement, elle n’avait aucun poids sur les décisions, toutes prises à l’extérieur du continent.

Cette déroute dans le dossier libyen venait allonger la liste des échecs et manquements d’une Union Africaine paralysée par ses antagonismes internes. Elle s’était ainsi montrée particulièrement silencieuse lors de l’épisode des «printemps arabes» en Tunisie et Égypte. Comme elle sembla pratiquement absente lors des différents affrontements qui ensanglantèrent l’Est du Congo. Ou qu’elle se montra impuissante à faire appliquer ses résolutions lors de la crise postélectorale qui paralysa la Côte d’Ivoire en 2010 et 2011. Peu de temps après le fiasco libyen, l’U.A. se trouva également démunie lors de la tentative de sécession du Nord-Mali. Bamako dut s’en remettre à l’intervention militaire française, relayée une fois la crise passée par les Nations-unies.

Au Burundi l’organisation a aussi subi un camouflet. En avril 2015, Pierre Nkurunziza, président du Burundi élu en 2005 et réélu en 2010, annonce sa candidature à un troisième mandat consécutif. Pourtant, tant la Constitution du pays que les Accords d’Arusha (qui, en 2000, mettaient fin à une longue guerre civile) sont clairs: le mandat présidentiel n’est renouvelable qu’une seule fois. La Cour constitutionnelle valide cependant la candidature de Pierre Nkurunziza. S’ensuivent alors d’importantes manifestations, durement réprimées, ainsi qu’une tentative de coup d’État qui échoue. Malgré les troubles qui secouent le pays, les élections législatives et présidentielles ont lieu. Le 24 juillet, le président sortant est annoncé gagnant avec 69,41% des voix. Un résultat dénoncé par l’opposition. Le pays s’enfonce alors dans une nouvelle situation de guerre civile.

Le 18 décembre, l’Union Africaine se décide à agir et déclare l’envoi d’un contingent de 5.000 hommes (la Maprobu) pour protéger la population. Le président burundais s’y oppose et menace d’attaquer cette «force d’invasion et d’occupation». C’était la première fois que le Conseil de Paix et de Sécurité de l’Union Africaine montrait une réelle volonté d’utiliser ses outils de diplomatie coercitive. Mais il renonça finalement à envoyer le contingent prévu. Il est vrai que l’on voyait mal des chefs d’État comme les Congolais Denis Sassou Nguesso, Joseph Kabila et le Rwandais Paul Kagame créer pareil précédent alors qu’eux-mêmes ont pris des libertés avec leur Constitution nationale pour se maintenir plus longtemps au pouvoir qu’initialement prévu .

Tous ces revers ont fini par provoquer le terrible aveu du président de l’institution, le Tchadien Idriss Déby: «Nous nous réunissons trop souvent, nous parlons toujours trop, nous écrivons toujours beaucoup, mais nous n’agissons pas assez et parfois pas du tout.»

La seule consolation dans la gestion des conflits vient du refus de l’UA de reconnait Yaya Jammeh comme président de la Gambie à partir du 19 janvier 2017 après sa défaite à l’élection, présidentielle du 02 décembre et sa tentative de se maintenir au pouvoir.

L’UA et le terrorisme

Au rayon des défis d’aujourd’hui, se pose la question de savoir si l’Union Africaine a la capacité de réagir face aux foyers djihadistes qui menacent de plus en plus la sécurité de régions entières du continent. Du Sahel à l’Afrique de l’Ouest en passant par la Somalie, une partie de plus en plus importante du continent sert de base à des mouvements terroristes guidés par l’extrémisme religieux. Le terrorisme est donc un sujet évoqué lors de chaque sommet de l’Union Africaine et ce, depuis des années. Condamnations, recommandations, appels à l’action: tout le panel communicationnel utilisé d’habitude par les nations et les organisations voulant lutter contre le terrorisme a été utilisé. Beaucoup de vent pour masquer son impuissance? Cela y ressemble mais ce constat doit être nuancé. Car l’Union Africaine n’a jamais manqué de volontarisme dans sa lutte contre le terrorisme et s’est dotée d’une série d’instruments et de mécanismes d’action qui fonctionnent.

Déjà du temps de l’O.U.A., c’est en juillet 1999 que la Convention d’Alger, premier accord continental sur la prévention et la lutte contre le terrorisme, fut signée. Elle sera concrétisée par un plan d’action adopté en septembre 2002. Au programme: engagement des États africains à s’abstenir de soutenir les groupes terroristes, construction d’une législation permettant de punir ces actes, coopération policière et douanière, échange d’informations, répression du financement du terrorisme,… En juillet 2004, un protocole additionnel à la convention est adopté et mène à la création du Conseil de paix et de sécurité de l’Union Africaine dont une des missions est la lutte contre le terrorisme international sous tous ses aspects.

En outre l’U.A. chapeaute une série de mécanismes régionaux qui prennent soit la forme de missions avec envoi d’experts et/ou de troupes, soit la forme de programmes de coopération sécuritaire.

Difficile donc de soutenir que l’Union Africaine reste inactive face à la montée en puissance des groupes terroristes. Reste à déterminer si son action est efficace. Et c’est là que le bât blesse. La stratégie de lutte contre le terrorisme fait office de terrible révélateur des deux éternelles faiblesses de l’Union. Tout d’abord, sur le plan politique, elle ne parvient pas à imposer ses priorités à ses membres. En outre l’impératif de coopération bute encore régulièrement sur les rivalités régionales. Ainsi, la mise sur pied d’une action  coordonnée contre Boko Haram a été ralentie par les tensions existant entre le Cameroun et le Nigéria ainsi que par une «guéguerre» de leadership entre le Nigéria et le Tchad.

La deuxième faiblesse est évidemment celle du financement des mécanismes existants. Les ressources financières sont faibles. Parce que certains États, tout comme l’U.A. d’ailleurs, ont un budget trop étriqué pour pouvoir contribuer de manière substantielle à l’effort collectif de sécurité. Ou parce que d’autres, où la menace terroriste est moins présente et pressante, rechignent à contribuer à cet effort. Du coup, il est régulièrement fait appel à l’aide internationale. Avec tous les effets pervers que cela peut avoir, comme l’écart existant entre une promesse d’aide et son montant réel, ou encore l’instrumentalisation de cette aide

Oui, l'UA peut faire de l’Afrique un continent prospère et pacifique à condition qu'elle accepter se réformer en profondeur
Oui, l’UA peut faire de l’Afrique un continent prospère et pacifique à condition qu’elle accepter se réformer en profondeur

L’UA, une vraie solution?

Quinze ans après l’adoption de l’Acte constitutif de l’Union Africaine, son bilan est plus que mitigé. Certes l’organisation ne désarme pas. Elle est déterminée à faire de l’Afrique un continent prospère et pacifique. Mais aux yeux d’une majorité de la population, l’U.A. reste une armée de bureaucrates basée à Addis-Abeba chargée d’exécuter les décisions prises lors des réunions des chefs d’État. Et le Parlement panafricain, dont le rôle n’est que consultatif, est une institution méconnue qui ne fait parler d’elle que lorsque le salaire des députés est évoqué avec envie et, à l’occasion, lorsque des accusations de malversation sont lancées.

Quinze ans après sa fondation, tout semble indiquer qu’il est temps de réfléchir, de manière réaliste, au rôle que peut jouer cette institution et de la réformer de manière à ce qu’elle puisse assumer les tâches qui lui seront définies.

Théophile MONE

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